Nota a T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 25 febbraio 2020, n. 528

Sommario: 1. Premessa – 2. Il I° orientamento giurisprudenziale – 3. Il II° orientamento giurisprudenziale – 4. La decisione – 5. Riflessioni conclusive

1. Premessa

La sentenza in oggetto offre lo spunto per tornare a riflettere su alcune questioni concernenti non solo il rilascio della licenza di portare armi, ma anche i contorni del potere esercitato dall’Autorità amministrativa di pubblica sicurezza.

Nel caso che occupa, il ricorrente, gravato da precedenti vicende giudiziarie (alcuni procedimenti penali erano stati oggetto di rimessione della querela; per altre condanne comminate per detenzione abusiva di munizioni e minacce, invece, era intervenuta riabilitazione ai sensi dell’art. 178 c.p.), dopo aver avanzato istanza per il rilascio della licenza di portare armi per uso caccia, otteneva dapprima il diniego questorile e poi il respingimento del ricorso gerarchico promosso presso la Prefettura –  U.T.G[1].

2. Il I° orientamento giurisprudenziale

Il Tribunale amministrativo di Lecce si è preoccupato anzitutto di riassumere il quadro storico ed evolutivo delle principali attestazioni giurisprudenziali in subiecta materia.

Secondo un primo orientamento[2], più risalente e basato sul  contenuto degli articoli 11 e 43 del testo unico n. 773 del 1931 nella versione precedente alla riforma operata dal d.lgs. 104/2018[3], l’Autorità è titolare di poteri vincolati al ricorrere delle fattispecie di cui agli artt. 11 commi I e III primo periodo e 43 comma I, mentre gode di discrezionalità nei casi di cui agli artt. 11 commi II e III secondo periodo, 39[4] e 43 comma II. Per comodità espositiva, è bene richiamare di seguito le disposizioni nella versione pre-riforma:

Art. 11: «Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate:

1) a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione;

2) a chi è sottoposto all’ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza.

Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello Stato o contro l’ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all’autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta.

Le autorizzazioni devono essere revocate quando nella persona autorizzata vengono a mancare, in tutto o in parte, le condizioni alle quali sono subordinate, e possono essere revocate quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego della autorizzazione».

Art. 43: «oltre a quanto è stabilito dall’art. 11 non può essere conceduta la licenza di portare armi: a) a chi ha riportato condanna alla reclusione per delitti non colposi contro le persone commessi con violenza, ovvero per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione; b) a chi ha riportato condanna a pena restrittiva della libertà personale per violenza o resistenza all’autorità o per delitti contro la personalità dello Stato o contro l’ordine pubblico; c) a chi ha riportato condanna per diserzione in tempo di guerra, anche se amnistiato, o per porto abusivo di armi.

La licenza può essere ricusata ai condannati per delitto diverso da quelli sopra menzionati e a chi non può provare la sua buona condotta o non dà affidamento di non abusare delle armi».

Con particolare riferimento all’istituto della riabilitazione, concessa sulla base della buona condotta del reo ed in vista di una suo reinserimento attivo nella società, si evidenzia come secondo tale filone giurisprudenziale il ricorrere dello stesso non costituisse una condizione sufficiente per l’ottenimento della licenza di portare armi, qualora il provvedimento di favor fosse collegato alla commissione di reati tipizzati dal primo comma dell’art. 43. Il potere conferito all’Autorità pubblica, dunque, sarebbe stato in tal caso di tipo vincolato anche al ricorrere dell’istituto di cui all’art. 178 c.p.

D’altro canto, il legislatore ha conferito un ruolo significativo alla riabilitazione solo all’interno dell’art. 11 comma I, ossia in una disposizione concernente, in generale, l’emissione e la conservazione di autorizzazioni di polizia. Con riferimento al rilascio e al mantenimento del porto d’armi disciplinato dall’art. 43, invece, non vi era alcun riferimento al conseguimento della riabilitazione.

Quest’ultima fattispecie, infatti, ancora oggi si differenzierebbe sostanzialmente dalla norma di cui all’art. 11: la prima è mossa dall’esigenza di mantenere l’ordine e la sicurezza pubblica, potenzialmente minacciata da individui socialmente pericolosi ed in possesso di armi; la seconda, invece, trova la sua ratio nella necessità di garantire lo svolgimento di attività lavorative subordinate al possesso di autorizzazione. In altri termini, se l’art. 11 punta a garantire l’esercizio del diritto costituzionalmente garantito all’iniziativa economica, l’art. 43 appronta una serie di garanzie per il godimento di un diritto che non è assoluto, ma anzi «una eccezione al divieto generale di portare armi, che può divenire operante solo nei confronti di quelle persone che ne facciano richiesta e per le quali esista la perfetta e completa sicurezza del ‘buon uso’ delle armi stesse»[5].

Il Questore, nel caso de quo, si è inserito nel solco di questo filone interpretativo, motivando il diniego della licenza di porto d’armi sulla base dell’irrilevanza:

– tanto della riabilitazione, che “non è decisiva, sul piano amministrativo, ai fini di una valutazione positiva sulla condotta” del reo, in quanto “la mancanza del requisito soggettivo dell’affidabilità dell’interessato alla detenzione delle armi, sebbene oggetto di intervenuta riabilitazione, è rilevabile oltre che dal carattere ostativo dei reati commessi normativamente tipizzati dall’art. 43 del TUPLS, dalla natura e dalla gravità dei fatti-reato strettamente collegati alla persona nonché alla detenzione delle armi e/o munizioni”;

 – quanto delle remissioni di querela, mera condizione di procedibilità sul piano processuale penale e meritevole di considerazione solo per “il fatto-reato nella sua obiettiva dimensione storica”.

Infatti, come affermato dal Consiglio di Stato, Sez. III, nella pronuncia del 14 ottobre 2016, n. 4262: «a) per quanto riguarda l’applicazione degli articoli 11 e 43 del testo unico, l’istituto della riabilitazione avrebbe rilevanza unicamente nei casi ivi espressamente previsti, e dunque soltanto nei casi individuati dall’art. 11, primo comma, lettera a); nei casi previsti dall’art. 43, primo comma, l’Amministrazione non sarebbe titolare di poteri discrezionali, «perché il legislatore ha preventivamente escluso ogni ulteriore valutazione, ritenendo che coloro che sono stati dichiarati colpevoli di quei reati di particolare allarme sociale non diano sufficienti garanzie sulla circostanza del non abuso di armi di cui venissero eventualmente in possesso»[6]; b) la relativa condanna sarebbe stata dunque considerata dal legislatore come un «fatto storico immutabile».

3. Il II° orientamento giurisprudenziale

Tuttavia un secondo orientamento (diffuso anche prima della novella legislativa di cui al d.lgs. 104/2018[7]) invoca il principio di ragionevolezza per una lettura diversa, e costituzionalmente orientata, delle fattispecie in esame. L’amministrazione procedente alla valutazione circa l’affidabilità dell’istante per il possesso di armi, infatti, dovrebbe considerare tutti gli elementi «che denotano favorevolmente la personalità dell’interessato alla licenza di polizia con carattere di attualità […] Ciò comporta che la preclusione prevista dall’art. 43 TUPLS per il possesso di armi e munizioni in capo ai soggetti, che abbiano subito le indicate tipologie di condanne […] non possa essere automatica, ove ragionevolmente altri elementi attuali della personalità dell’interessato, quale il lungo tempo intercorso rispetto all’epoca del commesso reato senza la commissione di ulteriori illeciti penali (corroborato nelle sue positive implicazioni dalla intervenuta riabilitazione), depongano per lo stabile ripristino in capo al soggetto medesimo delle richieste condizioni di affidabilità nel possesso di armi in corrispondenza ad una rinnovata e consolidata integrazione nel sano contesto socio economico in presenza di indizi univoci e concordanti in tale senso»[8].

Il T.A.R. Lecce sposa tale secondo orientamento, secondo il quale gli artt. 11 e 43 TULPS costituiscono un unico corpus che soggiace al principio di ragionevolezza. Una lettura, questa, che lo stesso legislatore ha inteso avallare e ribadire in termini ancora più espliciti con la novella apportata dal d.lgs. 104/2018. Come affermato, da ultimo, dal Cons. St., Sez. III, sentenza del 29 marzo 2019, n. 2097, con riferimento alla statuizione precedentemente esaminata: «il suddetto indirizzo interpretativo ha trovato il recente avallo del legislatore, mediante l’eliminazione dell’originario carattere automaticamente ostativo (al rilascio della licenza di porto d’armi) delle condanne per i reati tipologicamente indicati dall’art. 43, comma 1, TULPS, laddove sia intervenuta la riabilitazione (cfr. art. 43, comma 2, TULPS, come modificato dall’art. 3, comma 1, lett. e), d.lvo n. 104 del 10 agosto 2018, nel senso che “la licenza può essere ricusata ai soggetti di cui al primo comma qualora sia intervenuta la riabilitazione….”).

Sebbene la norma, così novellata, trovi applicazione a decorrere dal 14 settembre 2018, ai sensi di quanto disposto dall’art. 14, comma 1, del medesimo d.lvo n. 104/2018, da essa nondimeno possono ricavarsi utili spunti ai fini della corretta interpretazione della disposizione previgente. Deve premettersi infatti che il legislatore, con la modifica menzionata, ha inteso conformare la disciplina a criteri di equilibrata ragionevolezza, attribuendo all’Amministrazione, laddove la valenza negativamente sintomatica dei reati tassativamente elencati sia bilanciata dalla condotta successiva del condannato, espressiva di un atteggiamento di ravvedimento che abbia messo capo al provvedimento di riabilitazione ex art. 178 c.p., il potere di valutare in concreto la sussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento di diniego, alla luce di un giudizio di affidabilità dell’interessato, in relazione all’uso delle armi, che muova sì dalla condanna, ma abbracci l’intero spettro di elementi, anche sopravvenuti, suscettibili di valutazione al suddetto fine (ovvero, esemplificativamente, la concreta entità del fatto criminoso, il lasso temporale trascorso dopo la condanna, la condotta successivamente tenuta dall’interessato, sia sotto un profilo generale che in relazione all’uso delle armi, tanto più laddove l’Amministrazione, dopo la condanna, abbia comunque proceduto al rinnovo del titolo di polizia)».

4. La decisione

Alla luce di tale interpretazione, il Tribunale amministrativo leccese ha ritenuto che: «nei casi di intervenuta riabilitazione penale in relazione alla commissione dei rati previsti dall’art. 43, comma 1, del T.U.L.P.S. n. 773/1931, il potere dell’Autorità di pubblica sicurezza non è più vincolato (in senso negativo e automaticamente ostativo), bensì discrezionale».

Una discrezionalità non esercitata correttamente dall’Autorità che, per prima, ha valutato le condotte oggetto di rimessione di querela per la loro valenza storico-fattuale, senza tuttavia garantire il diritto di partecipazione per l’istante e, quindi, una completa istruttoria[9]. Con riferimento all’intervenuta riabilitazione concessa per il reato di minaccia, valutata come impeditiva per l’ammissione del ricorso gerarchico, il Collegio ribadisce come questa comporti «il venir meno del carattere automaticamente ostativo del reato commesso». A tal proposito, il T.A.R. Lecce coglie l’occasione per sollevare, veltamante, ulteriori dubbi circa il corretto esercizio della discrezionalità. Non è acquisito, invero, che il reato di minaccia (art. 612 comma II c.p., oggetto di riabilitazione) rientri nell’elenco tassativo dei reati di cui all’art. 43 comma I  lett. a) T.U.L.P.S. Sebbene recentemente la Suprema Corte si sia espressa a favore della riconducibilità del reato di stalking (art. 612 bis c.p.) nell’alveo dei “delitti non colposi contro le persone commessi con violenza”[10], giova sottolineare come nulla sia stato stabilito con riferimento all’art. 612 c.p. L’estensione interpretativa formulata dagli Ermellini è figlia, infatti, di una necessità di armonizzazione con il quadro giuridico sovranazionale. La Corte di Cassazione ha inteso la minaccia collegata alla “violenza di genere” come violenza alla persona in  virtù del tenore delle disposizioni di diritto internazionale, recepite anche a livello comunitario[11]. Inoltre, il T.A.R. Lecce ha rilevato i termini della sostanziale differenza fra la fattispecie di cui all’art. 697 c.p. (detenzione abusiva di munizioni), oggetto di riabilitazione per il ricorrente, e quella prevista dall’art. 699 c.p. (porto abusivo di armi), tassativamente previsto dalla lett. c) dell’art. 43 T.U.L.P.S.

Una ulteriore circostanza, più macroscopica, evidenzia il mancato esercizio della discrezionalità amministrativa ed ha spinto il Collegio giudicante ad accogliere il ricorso dell’istante. I provvedimenti dell’Autorità hanno omesso di valutare, in fase istruttoria ed in parte motiva, la nota dei Carabinieri del 31 ottobre 2015, indirizzata alla Questura ed al Commissariato di Polizia di Stato competente, dalla quale emergeva come il ricorrente godesse in pubblico di normale condotta, non risultasse accompgnato a pregiudicati, non manifestasse (al momento) un carattere violento o minaccioso e non costituisse allarme sociale. Circostanze queste che a parere del Tribunale, proprio in virtù dell’ampio potere discrezionale esercitato dalla P.A., dovevano essere prese in considerazione unitamente alle altre informazioni di cui l’Autorità procedente era in possesso. L’integrale valutazione della menzionata nota avrebbe consentito all’amministrazione di operare un corretto bilanciamento di interessi, contemperando le esigenze sottese all’istaza di rilascio della licenza a portare armi e quelle tese al mantenimento dell’ordine pubblico.

5. Riflessioni conclusive

Appurato che, in punto di rilascio della licenza di portare armi, l’Autorità di pubblica sicurezza è investita di un potere discrezionale e non vincolato, quale è il discrimen tra il diniego e la concessione dell’autorizzazione di polizia?

Da un punto di vista evolutivo, è opportuno evidenziare le radici del primo approccio storico alla materia, perdurante (si può dire almeno formalmente) fino all’adozione della Carta costituzionale.

Da Solone ad Augusto, passando per Servio Tullio e Cesare, anche i legislatori delle polis greche e dell’impero romano approntarono pesanti sanzioni (come la pena di morte)[12] per chi si fosse presentato in pubblico armato[13]. Il timore di eserciti privati, guerre civili e oltraggi allo Stato, spinse Giustiniano a subordinare il possesso di armi ad autorizzazione governativa[14]. Nello stesso senso si mossero anche l’ordinanza del re Francesco I datata 16 luglio 1546[15], quella del 14 luglio 1716 e la Dichiarazione del 23 marzo 1728, vigenti nella legislazione francese, e le leggi e costituzioni di Sua Maestà il Re di Sardegna (libro IV, tit. XXXIV, cap. XIII). Tralasciando per ragioni di fluidità espositiva il pur ricco contenuto di cui al Regolamento di Polizia Punitiva del Granducato di Toscana (1853)[16], preme evidenziare come fosse generalmente ammissibile il ricorso alle armi per mere finalità di difesa, difettando in tal caso l’«intenzione di offendere»[17], a tutela di individui dalle spiccate doti umane e di alto lignaggio (prive, evidentemente, di moti d’animo contrari all’ordine pubblico); l’importanza dell’elemento soggettivo quale nucleo fondamentale di valutazione per il rilascio dell’autorizzazione è suffragato, altresì, dalla differenziazione tra regime sanzionatorio e “autorizzatorio”, basata sulle intenzioni e le abitualità di colui il quale intendesse portare armi. Anche il codice penale francese del 1810 e quello bega del 1867 conferirono particolare rilevanza agli aspetti soggettivi. Basti pensare che secondo la dottrina ottocentesca, «non v’ha dubbio, che l’autorità politica, cui vien richiesto il permesso di portare armi, può anche rifiutarsi di concederlo, quando seri motivi di ordine pubblico o di sicurezza sociale lo richiedano. Così specialmente alle persone, che la legge considera come sospette, quali sarebbero gli ammoniti e i condannati alla sorveglianza speciale della pubblica sicurezza, gli oziosi, i vagabondi, ecc., crediamo che di regola generale non solo si possa, ma si debba anzi sempre negare il permesso di andar muniti di armi»[18]. La stessa dottrina, tuttavia, precisò sul finire del secolo che «lo spirito della nostra legislazione vigente su questa materia dimostra che si vuol fare del porto d’armi non la regola, ma l’eccezione; considera insomma il permesso come una facoltà, che l’autorità politica nel suo sovrano arbitrio può concedere o rifiutare a seconda delle esigenze dell’ordine pubblico, di cui l’apprezzamento ad essa sola compete»[19].

Il profondo mutamento interno vissuto dalla dottrina giuridica del Novecento portò al riconoscimento del «plurimorfismo» e «pluricentrismo» statale^[20], figlio degli stravolgimenti sociali, politici ed economici emersi tra la fine del XIX° secolo e l’inizio del XX°. È in seguito a questi eventi che venne gradualmente recuperata la complessità dell’universo giuridico, identificabile con il «Quarto Stato» così efficacemente dipinto – nel 1901 – da Giuseppe Pellizza da Volpedo. Una complessità che per troppo tempo era stata sacrificata nel nome di un diritto inteso quale «[…] regola scritta da venerare come un prodotto sacro»^[21], svincolato da qualsiasi collegamento con la realtà^[22]. Il principio costituzionale di uguaglianza sostanziale riconosce e protegge, infatti, proprio la complessità sociale^[23]. La stessa storia del diritto amministrativo italiano è stata presentata come un’evoluzione, iniziata con la concezione strettamente autoritativa dell’apparato statale e giunta al riconoscimento del cd. Stato prestazionale^[24]. Le tappe di questo percorso hanno visto il passaggio da una prima fase di comunicazione unidirezionale e autoritativa tra Stato e cittadino, composta da prescrizioni del primo e risposte di banale obbedienza da parte del secondo, ad un secondo momento di dialogo tendente (ove possibile) all’ottenimento del consenso. Il legislatore ha quindi orientato l’ordinamento amministrativo al dialogo, incidendo «[…] sulla rilevanza della comunicazione pubblica, che in tal modo si rende tematica centrale e strategica»^[25]. Una comunicazione condivisa e partecipata, dove il cittadino è co-amministratore e soggetto giuridico attivo^[26]. A tal fine il potere pubblico ha mutato il proprio codice di comunicazione, anche attraverso l’evoluzione organizzativa, allo scopo di cogliere le istanze sociali e meglio soddisfare gli interessi pubblici^[27].

Per questi motivi, è evidente come il primo filone giurisprudenziale citato dalla sentenza in esame sposasse una prospettiva perlopiù tralatizia ed in via di superamento, una prospettiva che il T.A.R. Lecce suggerisce di oltrepassare nei seguenti termini: se di esercizio di ampia discrezionalità si tratta, il criterio discretivo, il faro che deve guidare l’Autorità di pubblica sicurezza durante il procedimento di valutazione circa il rilascio o meno della licenza di portare armi, è un  nuovo ragionamento teleologico interno all’esercizio della funzione, volto alla cautela e non alla punizione. Il Tribunale, in particolare, afferma che: «ai sensi dei richiamati artt. 11, 39 e 43 del T.U.L.P.S., il compito dell’Autorità di pubblica sicurezza non è sanzionatorio o punitivo, ma di natura cautelare, consistente nel prevenire abusi nell’uso delle armi a tutela della privata e pubblica incolumità».

Di recente e nello stesso senso, seppur a proposito dell’art. 120 C.d.S., si è espressa anche la Corte costituzionale con sentenza del 9 febbraio 2018, n. 22. Su tre diverse ordinanze di rimessione, la n. 210 del 2016 avanzata dal Tribunale ordinario di Genova ha superato il vaglio di ammissibilità ed ha offerto alla Corte la possibilità di esprimersi in merito al grado di discrezionalità del Prefetto nella revoca della patente in ragione della perdita dei requisiti morali ex articolo 120 C.d.S. (l’istante era stato condannato nel 2009 per il reato di cui art. 73 comma 5 D.P.R. n. 309/1990 nel 2009, per condotte poste in essere nel 2007, con sentenza passata in giudicato solo nel 2013). I giudici della Consulta hanno stabilito che «la revoca della patente, nei casi […] in esame, non ha natura sanzionatoria, né costituisce conseguenza accessoria della violazione di una disposizione in tema di circolazione stradale, ma rappresenta la constatazione dell’insussistenza (sopravvenuta) dei “requisiti morali” prescritti per il conseguimento di quel titolo di abilitazione». Di più: «diversamente dal “ritiro” della patente disposto dal giudice penale ai sensi dell’art. 85 del D.P.R. n. 309 del 1990, la “revoca” del titolo in via amministrativa, di cui alla disposizione censurata, non risponde ad una funzione punitiva, retributiva o dissuasiva dalla commissione di illeciti e trova, viceversa, la sua ratio nell’individuazione di un perimetro di affidabilità morale del soggetto, cui è rilasciata la patente di guida, e nella selezione di ipotesi in presenza delle quali tale affidabilità viene meno». Richiamando anche in questo caso l’operatività del principio di ragionevolezza (oltre a quello di eguaglianza ex art. 3 Cost.), la Corte ha escluso ogni automatismo nel provvedimento di revoca della patente per sopravvenuta condanna del titolare per reati in materia di stupefacenti: «la disposizione denunciata – sul presupposto di una indifferenziata valutazione di sopravvenienza di una condizione ostativa al mantenimento del titolo di abilitazione alla guida – ricollega, infatti, in via automatica, il medesimo effetto, la revoca di quel titolo, ad una varietà di fattispecie, non sussumibili in termini di omogeneità, atteso che la condanna, cui la norma fa riferimento, può riguardare reati di diversa, se non addirittura di lieve, entità. Reati che, per di più, possono (come nella specie) essere assai risalenti nel tempo, rispetto alla data di definizione del giudizio. Il che dovrebbe escluderne l’attitudine a fondare, nei confronti del condannato, dopo un tale intervallo temporale, un giudizio, di assenza dei requisiti soggettivi per il mantenimento del titolo di abilitazione alla guida, riferito, in via automatica, all’attualità».

Come la revoca della patente ex art. 120 C.d.S. non ha natura afflittiva, ma individua delle condizioni soggettive concernenti l’affidabilità del soggetto che ne è titolare, il diniego al rilascio della licenza di portare armi ex art. 43 T.U.L.P.S. non ha carattere punitivo, ma riguarda un procedimento di valutazione circa l’affidabilità del soggetto istante. Non è un caso che la Consulta, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 120 comma II C.d.S. nella parte in cui prevede che il prefetto “provvede” (invece che “può provvedere”) alla revoca della patente di guida, qualora sopraggiunga condanna del titolare per le fattispecie di cui agli artt. 73 e 744 del D.P.R. 309/90, abbia indicato la medesima strada seguita dal legislatore con il d.lgs. 104/2018[28] a proposito di armi.

È dunque necessaria una rilettura del potere amministrativo nella materia de qua. Quanto affermato in dottrina a proposito delle ricadute pratiche in tema di revoca della patente di guida dopo la citata sentenza della Corte Costituzionale, costituisce un affidabile appiglio di indirizzo pratico anche per il rilascio della licenza di portare armi. In particolare, il procedimento di revoca della patente deve avvenire rispettando il quadro delle guarentigie approntate dalla l. 241/90 durante l’esercio di potere discrezionale (ad es., obbligo di motivazione, avvio del procedimento di revoca, preavviso di rigetto con indicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza). Come evidenziato da attenta dottrina[29], gli uffici delle Prefetture «dovranno […] inoltrare all’interessato la comunicazione di avvio del procedimento [nel caso de quo] di revoca per consentirgli sia di conoscere gli elementi essenziali del procedimento (oggetto, amministrazione competente, responsabile del procedimento, data di conclusione), sia di potervi partecipare, eventualmente prendendo visione degli atti dell’istruttoria e presentando scritti o memorie difensive. Inoltre, il provvedimento di revoca […] dovrà indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria, dando conto, altresì, delle ragioni che hanno indotto a non considerare positivamente eventuali memorie presentate dall’interessato». L’autorità di pubblica sicurezza sarà chiamata a collaborare più attivamente con gli Uffici Giudiziari, al fine di garantire una comunicazione celere, trasparente e fondata su caratteri di attualità circa lo status dei procedimenti penali e dell’espiazione delle pene a carico dell’istante. Il giudizio di pericolosità sociale dovrà poi essere suffragato dallo studio approfondito dei dispositivi giudiziali. La stessa dottrina evidenzia infine come non vada sottovalutata «la necessità di sensibilizzare gli uffici e i comandi delle forze di polizia affinchè le relative segnalazioni – inoltrate alle Prefetture […] – siano adeguatamente corredate da elementi illustrativi dell’attuale pericolosità sociale degli interessati».

«La complessa attività di valutazione che spetterà alle Prefetture avrà, sicuramente, delle ricadute in termini di aumento del carico di lavoro e delle tempistiche per addivenire o meno al provvedimento finale»[30]: tuttavia, questa appare l’unica strada percorribile per un corretto esercizio dell’ampia discrezionalità amministrativa, non solo in occasione dell’istanza di rilascio di licenza per portare armi.

NOTE

[1] Sulle ragioni del diniego, v. infra.

[2] Innestato sulla scorta delle sentenze n. 2992 del 5 luglio 2016, n. 2019 del 18 maggio 2016 e n. 2312 del 31 maggio 2016 del Consiglio di Stato, Sez. III. In questo senso Cons. St., Sez. III, sentenza del 14 ottobre 2016, n. 4262. Cfr. altresì Cons. St., Sez. III, sentenza del 20 ottobre 2016, n. 4390.

[3] Recante “Attuazione della direttiva (UE) 2017/853 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 maggio 2017, che modifica la direttiva 91/477/CEE del Consiglio, relativa al controllo dell’acquisizione e della detenzione di armi”), in vigore dal 14 settembre 2018.

[4] «Il prefetto ha facolta’ di vietare la detenzione delle armi, munizioni e materie esplodenti, denunciate ai termini dell’articolo precedente, alle persone ritenute capaci di abusarne».

[5] Corte costituzionale, sentenza del 16 dicembre 1993, n. 440. Trattasi, in altri termini, di «una deroga al divieto sancito dall’art. 699 del codice penale e dall’art. 4, primo comma, della legge n. 110 del 1975». Per una lettura storica della differenza tra ordinamento italiano e sistema di diritto francese-belga, cfr. L.M. Giriodi, Storia del diritto delle armi (voce), in Il Digesto italiano, Vol IV, Parte I – UTET, 1896.

[6] Cfr. parere interlocutorio del Cons. Stato, Sez. I, 17 febbraio 2016

[7] V. infra.

[8] Const. St., Sez. III, sentenza del 17 novembre 2017, n. 5313. Grassetti aggiunti.

[9] Cfr. Corte Costituzionale, sentenza 2-16 dicembre 1993, n. 440 (G.U. 22 dicembre 1993, n. 52 – Serie speciale), con la quale era stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 comma II nella parte in cui pone a carico dell’interessato l’onere di provare la sua buona condotta.

[10] Corte di Cassazione – SS.UU., sentenza del 16 marzo 2016, n.10959. cfr. M.C. Ubiali, Violenza vs. minaccia: i profili processuali di una classica dicotomia al vaglio delle Sezioni Unite. In tema di archiviazione dei procedimenti per Stalking. Nota a Cass. pen., ord. 9 luglio 2015 (dep. 20 ottobre 2015), n. 42220, Est. Zaza, in Diritto Penale Contemporaneo, 28 gennaio 2016, URL: https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org/d/4435-violenza-vs-minaccia-i-profili-processuali-di-una-classica-dicotomia-al-vaglio-delle-sezioni-unite, consultato il 17.05.2020.

[11] Cfr. C. Bressanelli, La “violenza di genere” fa il suo ingresso nella giurisprudenza di legittimità: le Sezioni Unite chiariscono l’ambito di applicazione dell’art. 408 co. 3 bis c.p.p. Commento a Cass., SS.UU., sent. 29 gennaio 2016 (dep. 16 marzo 2016), n. 10959, pres. Canzio, rel. Bianchi, in Diritto Penale Contemporaneo, URL: https://archiviodpc.dirittopenaleuomo.org/d/4600-la-violenza-di-genere-fa-il-suo-ingresso-nella-giurisprudenza-di-legittimita-le-sezioni-unite-chiar, consultato il 27.05.2020.

[12] Cfr. Lex Julia Majestatis, v. Ulpiano, fr. 1, § 1, D. Ad legem Juliam maj, XLVIII, 4.

[13] L. 1 e 2, D. Ad legem Juliam de vi publica, XLVIII, 6.

[14] Cfr. Nov. 85, De armis, cap. 1 e 4; L. 2, C.

[15] v. L.M. Giriodi, op. cit., pp. 625-636: in particolare, il re «ordinò a chiunque fosse possessore di un’arma a fuoco di andarla a consegnare ai palazzi di città, e nello stesso tempo faceva severa ed assoluta proibizione di portar tali armi, sotto pena d’essere preso e strangolato ipso facto senza forma di processo, non escludendo da tale proibizione neanche i gentiluomini».

[16] Consultabile interamente al seguente link: https://archive.org/details/bub_gb_luvAak-Uv1wC/page/n7/mode/2up.

[17] L.M. Giriodi, op. cit.

[18] Id., op. cit.

[19] Grassetti aggiunti. Pur non potendosi affermare la geometrica sovrapponibilità fra “arbitrio sovrano” e “potere pubblico” inteso in senso moderno, il richiamo alle finalità condizionanti di ordine pubblico getta un fascio di luce sull’attuale concetto di discrezionalità amministrativa.

[20] Per un approfondimento sui concetti di plurimorfismo e pluricentrismo, v. M. Nigro, Amministrazione pubblica (organizzazione giuridica dell’), in Enciclopedia giuridica Treccani, II, Roma, 1988, p. 3; M.S. Giannini, I pubblici poteri negli stati pluriclasse, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1979, pp. 389 e ss.; S. CASSESE, Le trasformazioni dell’organizzazione amministrativa, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1985, pp. 378 e ss.

[21] P. Grossi., Nobiltà del diritto: profili dei giuristi, Vol. I, Milano, p. 449. L’espressione è simbolicamente espressiva del quadro offerto dalla dottrina giuridica italiana fino ai primi anni del novecento.

[22] Per uno studio del percorso verso il recupero della complessità dell’ordinamento da parte della dottrina amministrativistica e un approfondimento circa le metamorfosi vissute dalla discrezionalità, cfr. G. Azzariti, Dalla discrezionalità al potere, Padova, Cedam, 1989, pp. 139 e ss.

[23] Cfr. G. Arena, Introduzione all’amministrazione condivisa, in Studi parlamentari e di politica costituzionale, n. 3-4, 1997, pp. 29-65.

[24] Cfr. M. D’alberti, Lezioni di diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2019, pp. 1-32.

[25] G. Pizzanelli, L’amministrazione colloquiale e gli uffici per le relazioni con il pubblico, in Istituzioni del federalismo, n. 6, 2014. Le leggi n. 142 dell’8 giugno 1990 e n. 241 del 7 agosto 1990 rappresentano gli strumenti attraverso i quali si garantisce che le pubbliche amministrazioni perseguano la “missione costituzionale” della quale sono state investite.

[26] G. Arena, op. cit., pp. 29 e ss.; Cfr. anche F. Rugge, L’“amministrazione colloquiale”, in Amministrare, 1997, pp. 325 ss.

[27] Non a caso «[…] la comunicazione è stata considerata una risorsa strategica sia per modificare quella chiusura autoreferenziale che ha costituito il blocco principale a qualsiasi intervento innovatore, che per suscitare alcune riflessioni sul rapporto tra Stato e cittadini in cui la stessa comunicazione istituzionale si inserisce come elemento di novità capace di rompere l’incomunicabilità, incompatibile peraltro con la concezione democratica dello Stato». È questa la posizione di G. Pizzanelli, op. cit., pp. 992-993.

[28] Cfr. supra Cons. St., Sez. III, sentenza del 29 marzo 2019, n. 2097.

[29] V. Sbordone, Il diniego di rilascio e la revoca dei titoli abilitativi alla guida per carenza dei requisiti morali di cui all’articolo 120 del codice della strada: criticità interpretative e proposte migliorative, anche alla luce della recente sentenza della Corte Costituzionale, n. 22 del 9 febbraio 2018, Project Work per il IV CORSO biennale per l’accesso alla qualifica iniziale della carriera prefettizia, Ministero dell’Interno – sede didattico residenziale, p. 31, URL: http://culturaprofessionale.interno.gov.it/FILES/docs/1260/21TT.pdf, consultato il 28.05.2020.

[30] Id., op. cit., p. 33.

FONTE:http://www.salvisjuribus.it/porto-darmi-e-riabilitazione-la-discrezionalita-dellautorita-di-pubblica-sicurezza/

by Avv. Maria Rosaria Pernice | in Lavoro

L’attività lavorativa dei soci di cooperative aventi scopo mutualistico trova la propria disciplina nelle disposizioni di cui alla L. 142/2001, così come modificate dalla L. n. 30/2003, nonché nelle regole definite dal regolamento che le cooperative hanno l’obbligo di redigere e di depositare presso la Direzione Provinciale del lavoro territorialmente competente.

In particolare, l’art. 1 comma 3 della normativa in parola prevede che il socio lavoratore di cooperativa stabilisce, contestualmente o successivamente all’instaurazione del rapporto associativo, un ulteriore e distinto rapporto di lavoro, volto a contribuire al raggiungimento degli scopi sociali. Tale attività lavorativa può assumere forma subordinata, autonoma o qualsiasi altra forma, inclusa la collaborazione coordinata non occasionale.

La normativa pre-riforma stabiliva all’art. 5, secondo comma, che le controversie tra soci e cooperative relative ai rapporti di lavoro in qualsiasi forma rientrano nella competenza funzionale del giudice del lavoro, con conseguente applicazione delle norme di rito di cui agli articoli 409 e seguenti del codice di procedura civile, mentre le controversie  inerenti al rapporto associativo sono di competenza del giudice civile ordinario.

A seguito della riforma normativa avvenuta con L. n. 30/2003, è stata prevista l’eliminazione dall’art. 1 comma 3 della L. 142/2001 dell’aggettivo “distinto”, riferito appunto al rapporto di lavoro, lasciando invece quello di “ulteriore”, ed il comma 2 dell’art. 5 di cui alla previgente disciplina è stato così modificato “Il rapporto di lavoro si estingue con il recesso o l’esclusione del socio deliberati nel rispetto delle previsioni statutarie e in conformità con gli articoli 2526 e 2527 del codice civile. Le controversie tra socio e cooperativa relative alla prestazione mutualistica sono di competenza del tribunale ordinario”.

La previsione dell’immediata estinzione del rapporto di lavoro con il recesso o l’esclusione del socio, disposti sulla base di previsioni statutarie o codicistiche, ha dunque sancito la stretta correlazione tra le due tipologie di rapporto instaurabili tra soci e cooperativa, ovvero quello associativo e quello lavorativo.

Ne consegue che il rapporto di lavoro non può sopravvivere a quello associativo, ragion per cui la cessazione del secondo trascina ineluttabilmente il primo.

Il collegamento unidirezionale tra rapporto associativo e rapporto di lavoro non è, tuttavia, tale da privare quest’ultimo della rilevanza e dell’autonomia che l’aggettivo “ulteriore”, non intaccato dall’intervenuta riforma, pure gli attribuiscono.

Sotto il profilo processuale come è noto il d.lgs. 27 giugno 2003, n. 168, art. 1, ha istituito le “sezioni specializzate in materia di impresa” e, per quanto di interesse, ha previsto la competenza del tribunale delle imprese per le cause e i procedimenti relativi a rapporti societari ivi compresi quelli concernenti l’accertamento, la costituzione, la modificazione o l’estinzione di un rapporto societario nonchè per le cause e i procedimenti che presentano ragioni di connessione con riferimento al cumulo dì cause vertenti sul rapporto mutualistico e lavorativo del socio di cooperativa.

Tuttavia, l’interpretazione costituzionalmente orientata della nuova disciplina ha condotto ad escludere la competenza della sezione specializzata qualora si controverta di diritti sostanziali e previdenziali del lavoratore.

La Suprema Corte di Cassazione già con sentenza n. 805 del 2005 ha, infatti, affermato che la competenza del Tribunale ordinario deve ritenersi limitata alle sole controversie tra socio e cooperativa relative alla “prestazione mutualistica”, da intendersi in senso rigido come riguardanti la vita sociale e le sue peculiari caratteristiche, come il pagamento della quota sociale, la partecipazione alle assemblee ecc., con conseguente impossibilità di estensione alle cause inerenti il rapporto di lavoro e, dunque, rientranti tra quelle indicate negli artt. 409 e 442 c.p.c..

A tale conclusione si è giunti tenendo conto del carattere generale e preminente dell’art. 40, 3° comma c.p.c. in ragione degli interessi di rilevanza costituzionale che la norma processuale è preordinata a garantire.

Ai sensi della suddetta norma, dunque, nell’ipotesi di connessione tra cause aventi ad oggetto il rapporto mutualistico e quello lavorativo, è fatta salva l’applicazione del rito speciale quando una di esse rientri tra quelle di cui agli artt. 409 e 442 cod. proc. civ., con conseguente attribuzione delle cause connesse alla competenza del giudice del lavoro.

La questione, tuttavia, è stata a lungo tutt’altro che incontroversa, vero è che nel 2014 la Suprema Corte, a distanza di pochi giorni, è stata chiamata a pronunciarsi in sede di regolamento di competenza, con ordinanze nn. 24917 del 21.11.2014 e 25237 del 27.11.2014, in relazione a fattispecie riguardati soci lavoratori esclusi dalla cooperativa, oltre che per motivi afferenti alla prestazione mutualistica, anche per ragioni prettamente lavoristiche.

In entrambi i casi il Supremo consesso ha ritenuto che, in mancanza di una espressa deroga al principio generale della prevalenza della competenza del giudice del lavoro di cui all’art. 40 c.p.c., comma 3 e comunque in una lettura costituzionalmente orientata della nuova disciplina, anche la più recente norma di cui al d.lgs. 27 giugno 2003, n. 168 che ha introdotto ipotesi speciali di modificazione della competenza per ragioni di connessione incontra il limite rappresentato dalla connessione con le cause demandate alla cognizione del giudice del lavoro, poichè in tale ipotesi torna a prevalere la speciale competenza per connessione di cui al terzo comma, seconda parte, dell’art. 40 c.p.c..

Alle medesime conclusioni conducono, altresì, ulteriori considerazioni.

E’ evidente, infatti, l’insanabile ed irragionevole disparità di trattamento tra lavoratori dipendenti e lavoratori soci di cooperativa che deriverebbe dalla prospettazione di una vis attractiva della competenza in capo alle Sezioni Specializzate in materia di Impresa anche in relazione alle controversie lavoristiche di licenziamento.

Sul punto, come recentemente evidenziato dalla giurisprudenza di merito (Tribunale di Bergamo sez. lavoro ordinanza n. 14 del 02.01.2018) “Sarebbe altrimenti troppo facile per le cooperative, semplicemente non provvedendo al formale licenziamento ma limitandosi adottare la delibera di esclusione dalla compagine sociale, sottrarsi all’imperatività delle norme lavoristiche, con sacrifico totale e irragionevole dell’esigenza di protezione del socio lavoratore, contraente debole, che invece sia la legislazione in materia che la giurisprudenza hanno nel tempo sempre cercato di contemperare con la particolarità legata alla coesistenza del rapporto mutualistico”.

Tra l’altro diversamente opinando, ovvero demandando alla competenza delle Sezioni Specializzate in materia di Impresa a decidere anche in merito all’estinzione del rapporto lavorativo, il socio lavoratore si troverebbe a dover sopportare spese di giudizio certamente più elevate rispetto a quelle previste a carico dei ricorrenti lavoratori non soci.

In particolare, per i processi di competenza delle sezioni specializzate in materia di impresa il contributo unificato da versare per l’iscrizione a ruolo della causa è raddoppiato, mentre per le controversie individuali di lavoro il contributo unificato è ridotto del 50%  ed è, altresì, prevista l’esenzione del relativo versamento entro i limiti di reddito di cui all’art. 9 comma 1 bis D.P.R. 30/05/2002 n. 115.